« Complexité du développement post conflit: le cas du Nord Mali » ; Le blog de fgrunewald – 12 janv. 2020.
Promouvoir une sortie de crise au Nord Mali, qui ne prépare pas la crise suivante demande une approche fine. Face à un Etat défié, à des services à légitimité à reconstruire et à des cicatrices sociétales toujours à vif, il faudra beaucoup écouter. Y compris les voix de l’ensemble du pays, qui ont aussi leurs contributions à apporter à la résolution de la Crise du Nord.
Sur la base de nombreuses missions au Sahel depuis 1980 et au Nord Mali lors du Conflit depuis les années 90 et depuis 2011, le présent article propose une analyse des enjeux du développement post-conflit dans la bande sahélienne et notamment au Nord Mali.
Le Nord Mali est encore en train de chercher à sortir d’une série de conflits qui ont induit de nombreuses souffrances, conduit à des déplacements à la fois internes et externes, et rappeler combien le contrat social entre l’Etat et ces zones périphériques, souvent à faibles densités, marginalisées, est fragile, mais au combien nécessaire. Faible densité veut en effet dire à la fois difficultés d’interactions, surcoûts particuliers liés aux distances et aux fréquentes grandes difficultés logistiques. Ceci veut souvent dire aussi marginalisation économique, voire politique de ces zones dans lesquelles le concept de « value for money » voudrait souvent dire « ne rien faire ».
La zone analysée dans cette étude sur les « zones à faibles densités » comprend un certain nombre de caractéristiques qui en font un territoire très particulier et en même temps très représentatif de nombreuses zones à faibles densités qui sont à la fois des zones où les coûts de transactions sont extrêmes, des régions dans lesquelles les caractéristiques de populations sont très particulières et enfin des espaces dans lesquelles les Etats centraux sont très souvent « défiés ».
Décrire les « zones à faible densité » et les enjeux de déploiement des services de base implique souvent de parler de grands espaces où les ressources de l’écosystème sont souvent gérées par des systèmes de production très extensifs, voire mobiles – agricultures « opportunistes » (mise en valeur des mares, et du fleuve, optimisation des rares pluies) et pastoralisme sous toutes ses formes (petit élevage autour de villages agro-pastoraux, élevage des zones exondées, grands nomadisme transhumant, etc.). Dans ces régions, les « dynamiques d’interfaces », notamment les marchés, les points d’eau et les couloirs de transhumance, lieux d’échanges et d’interdépendance économiques, sociaux et humains, jouent un rôle fondamental dans la structuration des espaces et des sociétés. C’est aussi parler de zones où la circulation des hommes et des biens est difficile, souvent très « saisonnée », et demandant une logistique complexe et coûteuse. Les sociétés des zones à faibles densités se sont construites autour d’alternances entre isolement et retrouvailles, selon des rythmes anciens que les nouveaux moyens de communication physique (l’arrivée des 4X4 et des camions 6X6) et virtuelle (téléphones satellites, réseaux GSM, internet, etc.) ont à la fois profondément modifiés et de facto respectés. Ces zones à faible densité, souvent aux périphéries (parties nord des pays de la bande sahélienne) sont fréquemment en conflit avec les pouvoirs centraux : contestations armées à répétition au Sahel (4 au Mali depuis l’indépendance), insurrection maoïste en Inde et au Bengladesh (Chittagong Hills), conflits entre les Etats montagnards contre le pouvoir de Rangoon au Myanmar ou rebellions des Hmongs et autres peuples des collines au Laos, en Thaïlande, au Vietnam et au Cambodge, etc..
Les populations de ces « zones périphériques et à faibles densités » sont vues à travers de nombreux stéréotypes, des appréciations négatives en miroir, qui vont avec, au mieux un désintérêt des pouvoirs centraux envers leurs périphéries (désintérêt économique donnant lieu à une « préférence » stratégique vers ce qu’il a été appelé « les zones utiles »), au pire une crainte qui induit des politiques contrôlantes, voire répressives. Les conflits du Nord Mali, comme ceux du Niger ou de la RCA sont des exemples de ces situations dans lesquelles l’abandon ou le désintérêt créent des tensions entre régions Sud plus humides et peuplées et zones sud plus aride et à faible densité. S’ajoute à cela, un modèle de gestion institutionnelle et étatique faible donnant lieu à une dépréciation du modèle d’État-nation tel qu’il a été importé depuis les indépendances.
Et malgré les efforts depuis les années 1990 vers une plus grande application de la démocratie, le manque de justice et les inégalités sociales, ont favorisé la montée d’autres modèles de gestion collectives (traditionnelles et religieuses) déjà en cours, accentuant les mécanismes de compétitivités, déjà exacerbées autour des faibles ressources de l’État.
Les dynamiques sociales, économiques et politiques qui accompagnent la mise en place des Etats modernes ont été complexes et porteuses autant de liens que d’antagonismes. La « boites à outils » doit à la fois répondre aux demandes face au rôle régalien de l’Etat (autour de la protection, du droit, de la justice et de l’ordre), aux exigences de la « duty of care » (dans les secteurs sociaux, de la santé, de la sécurité alimentaire, etc.) qui est une des clés, mais pas la seule, de la légitimation de l’Etat ; de sa capacité à répondre aux spécificités socio-économiques et culturelles dans une environnement complexe. Mais elle doit aussi comporter les éléments clés de la demande de reconnaissance, de fin du mépris et des discriminations autant que l’affirmation du rôle de l’Etat, assurer la paix et la sécurité pour tous, en luttant pour la justice, la corruption et l’application d’un État de droits pour tous les citoyens.
Dans le cas du Nord Mali, l’histoire des derniers siècles a été marqué par des bouleversements profond d’un ordre complexe et évolutif des rapports sociaux, mélange d’exploitation/ prédation et de protection, de compétitions et de complémentarités, devant permettre à une société multiple de vivre dans ces environnements agressifs mais si divers que sont le Gourma et le Houssa. L’un comme l’autre peuvent se diviser selon l’axe d’éloignement du Fleuve, pour l’un entre « rive » et « delta intérieur », et l’autre entre rives du fleuve et terres pastorales, et au plus éloigné dans ces immensités désertiques/montagneuses et arides (Bassin de Taoudeni, Temesna, Timitrin, Adrar des Ifoghas..). Sur toute la zone, des équilibres se sont construit pour faire face aux grandes variations pluviométriques, aux fortes incertitudes sur les crues et enfin sur la disponibilité en ressources aléatoires. Ces variabilités structurelles imposent des capacités d’adaptation qui rendent indispensables des mesures politiques durables et adaptées (système d’alerte précoce, valorisation de l’économie pastorale, refondation des stratégies de délivrance des services de bases dans des zones à accès limité), condition indispensable pour la survie dans ces mondes des grands espaces. Changements de terroirs, modification des structures de pouvoir, émergence de nouveaux acteurs et modèles économiques, mais aussi rébellions armées, déplacements liées aux sécheresses et phases de conflit, migrations vers le sud ou le Nord vers ces « ailleurs » dont on revient toujours changé, ou dont on ne revient pas ; depuis la sécheresse des années 1970, Plus d’un quart de la population « blanche » des régions Nord Mali s’est installé dans les pays frontaliers et proches (Algérie, Mauritanie, Libye) ou se sont exilés dans les pays du Golfe. Tout cela a contribué à créer un nouveau profil de la demande face à l’Etat et aux nouveaux besoins de légitimation de ce dernier. La notion de service au sens large (services de bases ; éducation, santé, eau, mais aussi droits, sécurité, justice) ne peut être traité sans prendre en compte cette historicité des rapports de confiance/défiance entre les populations vivant (parfois survivant) dans ces milieux à faible densité, et l’État, à la fois en tant que pouvoir qu’en tant que modèle institutionnel.
Plusieurs grands points sont ressortis des analyses de terrain :
Le premier est celui des difficultés d’adaptation des éléments structurels de l’État et des services aux défis nombreux des zones à faibles densités. Il concerne les stratégies de développement économique et social à long terme avec :
- La prise en compte des spécificités humaines, naturelles, socio-économiques et logistiques des zones à faibles densités, et notamment les contraintes liées aux coûts de transaction élevés résultant de l’éloignement et des mauvaises conditions de circulation ;
- l’identification des modes d’actions spécifiques pour l’appui aux principaux secteurs d’activité économiques de ces zones que représentent l’élevage nomade et l’agriculture des zones de décrue ou d’irrigation ;
- l’adaptabilité des services de base aux systèmes pastoraux marqués par la mobilité des populations (systèmes d’école et de santé adaptés, sécurité de proximité etc..),
- l’identification des innovations permises par les Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication et des avancées méthodologiques des acteurs de l’aide pour mettre en place des soutiens économiques et financiers adaptées à ces contextes dans lesquels coûts de transaction et risques affectent les systèmes classiques de transfert de ressources ;
- enfin le rôle à renforcer des acteurs politiques locaux (qu’ils soient des collectivités territoriales, du pouvoir traditionnel et de la société civile) et du dialogue avec les populations dans ce processus. Les distances et la faible densité, ainsi que les mouvements saisonniers des populations ont conduit à certains types de « contrats sociaux » entre populations d’une part, et entre ces dernières et les différentes formes de gouvernance qu’il s’agit de comprendre et d’optimiser.
Les enquêtes menées tout au long de ces dernières années montrent que le constat de défaillance de l’État n’est pas tant le fait de guerre, qui s’avère en définitif n’être que l’expression de son exacerbation. Il est question d’un processus de détérioration/ ou de non consolidation de l’État sur le long terme depuis le début des années 2000.
Le second est extrêmement politique ; Apporter des solutions pour la viabilité des services de bases (santé, eau) ne peut suffire, sans assurer la sécurité, la justice, l’état de droit et la protection des populations. L’évaluation de ces services et leur viabilisation ne peut se faire sans considérer la représentation que les populations se font de l’État. Sans confiance et espoir de reconstruction, aucun service ne peut être viable et durable. La récurrence des récits plaçant la question de la résolution politique du conflit, la lutte contre l’impunité et le rétablissement du droit et de l’ordre comme condition du retour des réfugiés, pourtant en situation de très grande fragilité, est criante. Pour cette raison, la sortie de crise et la relance de la légitimité de l’État dans ces zones doivent se faire en concomitance avec une résolution en profondeur du conflit politique.
Le troisième est caractérisé par l’urgence et la projection de l’établissement, des services de base dans la sortie de crise (accompagnement des retours des réfugiés, reconstitution des infrastructures de bases et des services de l’État, sécurité alimentaire etc..). Ce chantier nécessite une bonne évaluation des besoins, une bonne coordination des acteurs, et surtout une capacité de répondre aux besoins urgents dans les différents « pas de temps » du court au long terme. Les difficultés rencontrées dans le rétablissement de la présence de l’État sous ces différentes formes, y compris des instances décentralisées dans ces moments d’urgence, ou le retard des actions entachent de manière considérable la représentation d’un État qui a déjà grandement perdu sa légitimité. Et, cela dépend à la fois des priorités de déploiement du gouvernement que du soutien qu’il recevra et des capacités de coordination de l’ensemble des acteurs.
Une stratégie d’ensemble à remettre en chantier pour améliorer adéquation technique et sociale, efficience économique et environnementale: Dans les zones à faibles densités du Nord Mali, les perceptions des services techniques de l’État sont sensiblement proches, selon que l’on questionne des sédentaires de la vallée du fleuve ou des éleveurs des zones exondées. On constate pourtant des différences en matière de proximité, d’aide aux activités économiques, et de développement des infrastructures. D’un côté tout le monde sédentaire et agricole de la vallée, a bénéficié du plan de priorité des actions de développement (depuis les années 1970 avec la mise en place l’office du Niger et du développement des périmètres irrigués villageois PIV), et de l’autre côté le vaste monde pastoral et agro-pastoral perçu par l’État comme difficilement gérable. Pourtant, le secteur de l’élevage représente une des seules modalités de production de valeur dans ces zones arides et une opportunité clé pour le PIB.
Pour conclure : Travailler sur les zones à faibles densités, c’est d’abord remédier aux disparités entre ces zones et les zones plus peuplées et souvent plus productives, c’est penser en termes de stratégie d’intégration et non de fractionnements des activités sectorielles et des services sociaux. C’est aussi, refonder des stratégies de développement qui assumeraient de pourvoir certains services dans des zones difficilement accessibles, et de compenser les coûts avec des niches de recouvrement spécifiques (aide au développement, appui au secteur privé etc.). Enfin, dans ces contextes de sortie de crise, une deuxième temporalité s’ajoute à la prise des enjeux à long terme du développement, celle de la gestion des cicatrices ouvertes du conflit récent.
Promouvoir une sortie de crise au Nord Mali qui ne prépare pas la crise suivante demande une approche fine. Dans cette zone complexe à faible densité, fragile environnementalement, sensible politiquement, blessée socio-culturellement, où l’Etat est partiellement défié, sa légitimité est à reconstruire, voire, dans de nombreux endroits, à construire ex nihilo. Les cicatrices sociétales encore à vif, et il faudra beaucoup écouter. Y compris les voix de l’ensemble du pays, qui ont aussi leurs contributions à apporter à la résolution de la Crise du Nord.
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